La QVCT dans la Fonction Publique

A l’exception du secteur hospitalier, qui avait déjà des cadres d’actions dans ce domaine depuis de nombreuses années - notamment les anciens CHSCT- , la prise en charge globale des questions de santé au travail a été plus tardive dans la Fonction publique.

La prévention s’est ainsi véritablement structurée à partir de l’accord national « Santé et sécurité au travail dans la FP » du 20 novembre 2009, avec l’application dans le secteur public de la plupart des dispositions du Code du Travail en la matière. Après la mise en œuvre progressive des premières politiques de prévention, la Fonction publique s’est intéressée aux RPS avec un accord important sur ce sujet le 22 octobre 2013, point de départ de nombreux diagnostics dans les établissements publics.

Cette dynamique de prévention a pourtant montré ses limites. Certes, les acteurs publics se sont mobilisés, mais on a pu constater une difficulté à passer du diagnostic au plan d’actions. Une difficulté également à pérenniser les démarches engagées.

Ces démarches ont néanmoins mis en évidence la nécessité de donner de façon régulière la parole aux agents et l’importance de les associer aux conduites du changement. Le lien existant entre qualité du travail et qualité du service au public est aussi apparu plus nettement. C’est sur ces bases qu’a été ouverte en 2015 la négociation d’un accord sur la QVT dans la fonction publique.

Un accord national non ratifié sur la qualité de vie et des conditions de travail

Le projet d’accord QVCT de la Fonction Publique prévoyait de soutenir des démarches de structures publiques en donnant quelques orientations majeures : l’anticipation de l’évolution des organisations et des impacts humains, le développement d’espaces de discussion sur le travail pour les agents, le développement d’actions de soutien à l’encadrement, le développement de mesures pour favoriser l’articulation vie professionnelle et vie personnelle.

Faute de majorité du côté des organisations syndicales pour approuver l’accord, cette négociation n’a pas abouti. Il n’y a donc, à ce jour, pas de cadre national aux démarches QVCT dans la fonction publique. Pour autant, il est intéressant d’analyser les grandes lignes de ce projet d’accord. Celui-ci propose des repères, tant pour les expériences locales qui se sont engagées depuis, que pour la production d’outils à disposition des décideurs publics.

Ainsi par exemple de la définition de la QVCT. Les négociateurs ont privilégié une vision large de la qualité de vie au travail, proche de celle définie par l’accord national interprofessionnel QVT du secteur privé de 2013. Une approche également bien ciblée sur l’organisation du travail et la participation des agents. Deux grands domaines d’actions sont ainsi identifiés :

• l’amélioration de l’organisation collective du travail en s’appuyant sur l’expertise des agents et notamment de l’encadrement ; avec beaucoup de propositions favorisant des démarches participatives, l’expression des agents, l’analyse anticipée de l’impact  des changements, la formation et le soutien aux managers ;
• l’amélioration de l’articulation entre vie personnelle et vie professionnelle ; avec des propositions sur la gestion du temps et le développement du télétravail.

Même non aboutie, cette négociation a également favorisé des actions d’encouragement et de soutien au niveau national au lancement de démarches QVCT. Ou, parfois plus modestement, au développement de certains aspects de la QVCT. On pourra ainsi citer :

• la publication d’outils et méthodes par la DGAFP sur la QVCT ou des sujets proches : guide DGAFP-ANACT en 2019, guide sur la conduite du changement et le management ;
• le soutien au développement du télétravail suite au décret de 2016 ;
• une négociation sur l’égalité professionnelle qui a abouti à un accord le 30 novembre 2018 ;
• la mise en place pour la FPE de fonds d’aide aux structures publiques pour l’innovation en matière RH (FIRH) et conditions de travail dont QVCT (FIACT).

L’Hospitalière en éclaireur sur la QVCT

L’échec de la négociation nationale n’a pas empêché la Fonction publique hospitalière d’avancer. Comme elle l’avait fait en matière de prévention, la FPH fait en effet figure d’éclaireur sur le sujet QVCT. Avec pour principal angle d’attaque, le lien entre la qualité des conditions de travail et la qualité des soins.

Mis en évidence par des travaux menés par la Haute Autorité de Santé (HAS) et l’ANACT, ce lien sert de trame aux dispositifs insérant des critères de QVCT dans les processus de référencement des établissements hospitaliers. Il favorise également les expérimentations locales.

Un partenariat entre la HAS et l’Anact a été noué, avec pour objectifs d’étayer la notion de qualité de vie au travail, de comprendre sa dynamique dans les établissements de santé, et de proposer des repères de plus en plus opérationnels aux acteurs impliqués : professionnels, manageurs, préventeurs et représentants du personnel. A partir de cette base, de nombreux établissements hospitaliers ont mis en place des démarches QVCT, notamment à l’occasion de transformation de leur organisation, de développement de nouveaux services, etc…

Des initiatives locales dans les structures des trois versants

Dans ce contexte d’absence d’obligation mais d’encouragement au niveau national, de nombreuses structures publiques des trois versants de la FP se sont lancées. Soit avec des démarches complètes, soit, puisque le thème de la QVCT rend possible plusieurs niveaux d'entrée, avec des actions moins ambitieuses mais portant bien le souci d’association des agents aux décisions : groupes de travail à l’occasion de conduite de changement ou projet de service, installation d’espaces de discussion dans les services, etc.

Sans surprise, c’est dans le milieu hospitalier que les expériences ont été les plus nombreuses et les plus abouties. Au travers d’accompagnement en mode « cluster » en région par le réseau Anact-Aract, plusieurs centaines d’établissements hospitaliers ont pu conduire des démarches participatives, notamment à l’occasion de changements d’organisation.

Des démarches ont pu aussi être conduites dans des collectivités locales, impliquant toute la collectivité ou certains services.

Dans la Fonction publique de l’État, on notera deux accords QVCT locaux signés en préfectures, ainsi que plusieurs accords ou démarches complètes dans des universités. D’autres expériences concernent plutôt la mise en place de démarches participatives à l’occasion de changements (changements de locaux, d’organisation), de mise au point de projets de services (notamment dans des DDI) ou encore lors de l’expérimentation d’espaces de discussion (par ex. à la DRH des Ministères sociaux, au Ministère des Finances, etc..). Il est à noter que ces expériences ne portent pas toujours l’appellation « QVCT », même si elles contiennent beaucoup des caractéristiques portées par le projet d’accord national QVCT.

Des enjeux spécifiques pour le secteur public

Si les « ingrédients » de la QVCT restent les mêmes quel que soit le versant considéré, la démarche QVCT dans une structure publique doit prendre en considération quelques éléments spécifiques :

La question de la qualité du service public

L’entrée par cet objectif pour parler des conditions de travail est importante. Elle rejoint la question du sens du travail, valeur très présente et partagée dans les métiers du service public. Les démarches QVCT imposent donc de pouvoir travailler cette question, d’organiser une discussion sur ce sujet et de pouvoir développer des actions évaluées simultanément sur des critères d’amélioration des conditions de travail et de qualité du service public.
 

Le lien entre RPS et QVCT

La Fonction publique s’étant beaucoup mobilisée ces dernières années sur le sujet RPS, il convient de bien réfléchir à la transition entre démarches RPS et QVCT. Avec en tête de faire en sorte que l’entrée QVCT n’annihile pas la dynamique qui s’est créée sur la prévention des RPS.
 

La question des marges de manœuvre

Le sujet est particulièrement important dans des structures complexes, de grande taille, avec des formes de décisions souvent descendantes et de nombreuses réformes arrêtées au niveau politique. Il importe alors de vérifier l’existence de réelles marges de manœuvre au niveau de la démarche QVCT, afin que le pouvoir d’agir des agents ne reste pas un vain mot.
 

La possibilité d’expérimenter

En lien avec la question précédente, la QVCT engage à expérimenter de nouvelles formes d’organisation du travail construites avec les agents. En particulier à l’occasion de projets de transformation. Mais attention, une culture largement basée sur la norme et la décision supérieure est susceptible de freiner cette approche. Il importe donc de vérifier les possibilités de correction et d’ajustement dans le cadre d’une démarche QVCT.
 

La culture du management

Les démarches QVCT, qui s’appuient par définition sur la participation des agents, conduisent à une transformation du rôle des managers. Or, de par leur formation ou leur positionnement, ces derniers ne sont pas toujours ouvert à ces pratiques. Une attention particulière doit donc être portée aux encadrants. A leurs pratiques, mais aussi à la prise en charge de leurs propres difficultés et conditions de travail.
 

La qualité du dialogue social et l’articulation avec le dialogue professionnel

Dans la Fonction publique, le dialogue social est assez souvent formel et éloigné du terrain. Il importe, par les voies d’expression des agents organisées dans les démarches QVCT, de veiller nourrir et enrichir le dialogue social.
 

La place des usagers

Comme nous l’avons vu, les démarches QVCT prennent en charge la dimension « qualité du service public ». Elles gagnent donc à rechercher un dialogue fructueux entre tous les acteurs engagés dans la relation au service public : agents, usagers, concepteurs des processus d’accès au service. Il y a sur ce point des travaux à mener pour trouver les bonnes voies et méthodes qui permettent de faire dialoguer les différentes logiques.